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西方發達國家軍品市場發展的特點與啟示

來源:江蘇省國防動員委員會經濟動員辦公室 責編:ldzldz 作者:佚名 時間:2009-04-25

當前,發達國家的軍品市場發展比較成熟,軍品市場運行深深根植于整個國家的經濟運行中:具有典型的軍民高度融合性。隨著冷戰后各國國防工業的轉軌,軍品市場在市場結構、市場運行機制、政府管制等方面都呈現出一些新的特點。深入研究發達國家軍品市場發展的新特點,借鑒其有益的做法和經驗,對于促進我國軍品市場的成熟和完善,具有十分重要的意義。

 

一、發達國家軍品市場發展的特點

 

(一)軍品市場與民品市場高度融合

 

軍品市場與民品市場高度融合形成的軍民一體化體制是當代西方發達國家軍品市場發展的顯著特點。軍事工業的軍民一體化轉軌,即將軍事工業基礎與民用工業基礎融為一體,主要包括易于軍民一體化的技術項目、工業部門和廠商等。軍事工業的軍民一體化主要包括三個方面內容:一是技術和工業基礎軍民一體化;二是購買民用產品和勞務;三是產品和勞務采辦過程的一體化。近年來,各國為推進軍民一體化發展步伐,在軍品的研制生產和采辦活動中采取了一系列政策措施。在西方發達國家,軍品市場與民品市場高度融合,難以區分,其中最典型的是日本和德國。戰后,由于日本只允許保持小規模的具有自衛性質的自衛隊,軍事科技人員被遣散,軍工基礎也灰飛煙滅。然而,日本借助寓軍工于民間的做法,達到了掩人耳目的效果。同時,借助美國的幫助和國際合作,使軍工企業迅速崛起。德國政府明確規定:不追求軍備獨立。無意建立獨立的、完全為軍備訂貨服務的企業,而是將軍品科研生產完全納入市場體系之中。在德國很少有單純生產軍品的企業,較大的公司都是既生產軍品又生產民品。而且德國的國防產業界只有一個軍工經濟工作組,它是一個咨詢機構和交流信息的場所。德國政府和軍工企業強調發展軍民兩用技術,重視軍民兩用技術的相互轉換和利用,并給予資金支持。另外,西方發達國家轉變以往嚴格按照國防慣例、規范和標準組織軍品科研生產的做法,積極采用必要的商業慣例、規范和標準,把研制低成本武器放到與研制高性能武器同樣重要的優先地位,這不僅有利于軍事工業的“軍轉民”和民用工業的“民轉軍”,而且還使國防部從大批量商品生產而產生的低成本和高質量中得到好處。美國國防部估計,容許實行軍民一體化以及更多地采用兩用產品、技術和工業操作規程,每年可節省大約300億美元國防開支。軍品市場與民品市場融合發展提高了市場對資源的配置效益。一方面,政府部門和軍隊領導機關可以擺脫管理科研單位和生產企業的繁重任務,集中精力抓好重大的規劃和確定發展方向;另一方面,減輕科研單位和生產廠家對軍品訂貨的依賴,有利于軍工企業融入市場經濟的大潮中。

 

(二)軍品市場主體向私有化、集團化發展

 

1、國有軍工企業出現私有化、民營化的趨勢。為了集中人力、財力、物力,盡快恢復國防經濟實力,改變國有軍工企業機制不活、競爭不強、效益不高的問題,歐洲國家興起了一股國有化浪潮。以20世紀80年代初,英國、法國、德國、意大利、西班牙等國紛紛將大多數國營軍工企業出售,實行國有軍工企業民營化。這樣有利于軍工企業改善經營機制、扭虧為盈,進一步增強軍工企業發展后勁,也有利于政府回收資金用于其他公共事業。

 

2、軍工企業合并兼并和集團化日益加強。發達國家軍工企業實現集團化主要有二種形式:企業并購、企業間聯盟、企業內部重組。冷戰結束后,發達國家大多數國防工業公司的戰略轉變有著極大的相似性和周期性。這是因為:戰爭波動周期影響國防支出水平,進而影響軍工企業的生產周期;軍工企業經營環境的特殊性,生產設備的資產專用性影響企業的戰略選擇:軍工部門之間的相互聯系等因素也影響戰略的轉變。軍工企業的合并與集中,一方面可以保存軍工核心力量,合理使用技術力量,發揮規模經濟的優勢。例如:因合并產生的洛克希德.馬丁公司是全球第一大軍工企業,幾乎囊括了美國所有的軍用衛星的生產和發射任務。一方面,為軍品研制生產的高度專業化創造了有利條件。歐美軍工行業中基本都是按系統、零部件、工藝和相關業務組織起來的專業化公司,這有利于節省投資、降低成本,提高技術效益。另一方面,可以使軍工企業具有足夠規模和實力參與國際競爭。2005年BAE系統公司通過對美國聯合防務公司的收購,己發展成跨大西洋的最主要的軍事業務公司之一,產品范圍幾乎覆蓋國防工業的各個方面,服務對象包括海陸空三軍。

 

3、政府加強與軍工產業的聯合。在美國,這種聯合形成了“軍—工綜合體”,即美國政府中與軍事相關的行政、立法機構同軍工集團以軍工訂貨合同為基礎、以人事交流為紐帶而結成的一種聯盟。由于軍—工綜合體與軍事機構的密切結合,它對政府政策特別是政府的防務政策的影響遠較其他一般企業大得多,在美國政治過程中所扮演了特殊的利益集團角色。英國防部也要求加強政府與軍工產業聯合。英國最大的國防與航天集團——BAE系統公司表示,工業界十分高興看到英國國防部重視關鍵技術領域的革新與聯合。英國國防部公布了《國防技術戰略》強調的政府與軍工體系強化聯合,英國的國防工業巨頭,如BAE系統公司、歐洲航空防務與空間集團英國公司(EADS UK)等都在這種聯合中受益。

 

(三)競爭機制在調節軍品市場運行中發揮核心作用

 

1、保持有效的競爭成為國防工業發展戰略的核心內容之一。為充分開展競爭,美國國防部局以上各部門都設有“競爭代言人”,負責為競爭創造適宜的環境和條件,內容包括:有意識地培養競爭對手,提供必要,的法規條例和適當的機構人員,提供充足的經費保障,正確的評估、鑒定辦法和手段等。除各主承包商要實行競爭外:主承包商在具體實施科研、生產過程中的層層轉包也廣泛采用競爭,而且軍方把這些廠商過去實行轉包競爭的成績和實現充分競爭的潛力,作為評估和選擇主承包商的一個依據。

 

2、在軍品采購中展開有層級的競爭。在軍工企業合并兼并和集團化日益加強的情況下,各國越來越強調保持和促進轉包層次的競爭。美國國防部把轉包競爭的業績作為選擇主承包商的依據;保持軍方在選擇關鍵供應商時的靈活性;對獨立于武器平臺的分系統進行競爭;提供關鍵的分系統作為政府供應設備;打破違反競爭的獨有的聯合協定。英國政府規定,當形成壟斷時,總承包商應對轉包合同實行由國防部仲裁的競爭投標。法國實行公開招標制度,引入以成本—價值分析為基礎的競爭機制。

 

3、采用合同制確保軍品市場競爭機制的有效運行。為強化合同管理和經費監督機制,法國防部與各軍工企業簽訂合同,并對合同進行各方面的審核、監督,建立了嚴格的合同管理機制。通過嚴格的資格審查,在競爭擇優基礎上確定軍品承包商。美國新修訂的《聯邦采辦條例》要求“合同官應公開合同業務,以增強競爭和擴大工業界參與”,“實行全面和公開競爭”。美國國防部建立了完善的軍品承包商合同監管體系,有計劃地組織軍品合同的監督檢查,督促承包商履行合同。該體系基本分兩大系統:一是負責采辦、技術與后勤的副部長領導的合同管理機構(負責合同管理業務)以及軍種采辦執行官及其項目管理組織(負責合同簽訂);二是國防部副部長領導的國防合同審計局及其地區審計組織(負責合同審計),以及國防財會局及其財務會計組織(負責合同支付)。其特點是合同簽訂和  管理業務與合同審計、支付業務,分別由不同部門管理,確保合同審計工作的獨立性和客觀公正。合同執行中的管理主要包括合同事務管理、合同審計和合同訴訟處理。美國國防部對承包商資格審查的基本原則是最大限度地實行公平、公開和充分競爭,軍品合同的簽訂在整個國家的工業基礎之上進行,而不僅由某幾家特定的“軍工企業”包攬,這就為開展公平競爭創造了客觀條件。

 

(四)軍用技術與民用技術的界限模糊

 

當前,西方發達國家的高新技術在軍品和民品時的應用界限日益模糊。冷戰后,世界軍事領域的競爭由大規模的軍備競賽轉向高技術領域的全面爭奪。為了保持軍事優勢,世界主要國家在不斷改善其軍隊武器裝備的同時,紛紛以發展高新技術為契機,對國防科技工業進行全面調整改革。現代武器裝備幾乎依賴于制造業基礎中的所有部門。特別是許多信息時代的技術,如計算機、軟件、傳感器、通信技術,在民用部門的應用與在軍事部門一樣廣泛,軍事與民用技術之間的區別正日益減少,民用技術的發展許多方面處于領先地位,信息時代的雙重用途的“軟”產品是今后軍事技術發展的目標。發達國家的科研成果轉化率很高。不僅軍轉民機制暢通,民轉軍的機制也很暢通,軍、民技術之間沒有明顯界限。軍民兼容的市場呈現出以軍帶民、以民帶軍的發展趨勢,軍用和民用科技成果之間的轉移趨勢也日益強化。例如,信息產業中有許多技術是靠國防需求而起步發展起來的,而民用市場的擴張帶動了高技術產業的飛速發展,以至于許多民用技術水平并不低于軍用標準,這為國防部門提供了更多的選擇空間和機會。許多有重要軍事意義的高新技術,如計算機、半導體、通信、先進材料和制造技術等,主要是由商業市場所推動。

 

強調發展軍民兩用技術,是西方發達國家推進軍民一體化的重要舉措。隨著現代科學技術的發展,軍用和民用技術之間的界限越來越模糊,純軍事性的技術已經很少,這就為發展軍民兩用技術和軍民用技術的相互轉化提供了可能和良機。在日益增多的與國防有關的衛星、電子元器件、計算機、電信、顯示領域中,民用市場已成了發展的主要動力,因此,也就越來越有可能將民用技術應用到軍事系統中去。例如,法國軍方提出沒有必要全部使用高性能、高造價的軍用裝備,只要能滿足軍事上的需求,利用商用規范也是可行的。從90年代開始,法國政府實施國家大型技術計劃發展軍民兩用高技術,以確保法國高技術產業在國際上的領先地位。

 

(五)政府加大對軍品市場的監管力度

 

軍品市場的寡頭壟斷不利于市場競爭機制作用的發揮。各國政府依據反壟斷法案控制大公司的過度集中,以防止壟斷勢力使軍事工業失去了競爭環境。因此,政府加大對軍品市場的監管力度。第一,建立統一監管機構。設立職能機構,負責從政府和軍方角度統一實施對軍品市場的政策引導、宏觀調控和監督管理。如美國國防部負責采辦、技術與后勤的副部長辦公室設負責工業政策的副部長幫辦,負責國防工業基礎、能力建設和市場監管等工作;法國武器裝備總署設“軍工監督處”,負責軍品質量監督和市場監管。第二,實行嚴格的資格審查和許可管理。通過組織嚴格的資格審查來確定合格廠商,是發達國家確保軍品質量和保持對總承包商監督控制的重要手段。各國都建立了資格審查監管體系、資格審查標準、軍品科研生產許可證制度以及軍品生產企業名錄,從動態上管理承包商。美國國防部設立了承包商選擇總監、承包商選擇咨詢委員會和承包商選擇評審委員會組成的三級承包商選擇監管體制;英國國防部對于一項大型合同的競標者要進行預先資格審查,嚴格審核競標者的業績、技術水平、財務等情況,考核合格的少數企業將被邀請參與競標。第三,建立國防工業基礎能力評估機制。為了加強對核心、關鍵基礎能力的監管,各國政府運用科學的方法定期組織基礎能力評估,發現問題,及早報警,并向主要軍工企業派出稽查員,實行重大項目跟蹤監督。為保護軍工核心能力,美國國防部在明確什么是關鍵的、獨特的軍工基礎能力建設項目后,對每個關鍵項目采取專項跟蹤、檢測的辦法,發現問題及時采取相應措施。法國政府建立了稽查員制度,向主要國有軍工企業派駐稽查員,加強對重大武器裝備研制生產的全過程監督。第四,運用法律法規手段來指導和規范軍品市場的發展。各國國防科研生產法律法規的內容涉及軍品研制采購的各個方面和各個環節,并對科研生產實體的權利和責任、制度執行程序、制度執行要求和監督執行的方法等進行詳細規定,為科研生產實體清晰了解和準確執行制度指明方向和提供保障,從而使軍品市場運行和市場主體行為有序化和規范化。

 

二、西方發達國家軍品市場轉型的原因

 

(一)戰爭波動周期對國防需求的影響決定了軍品市場的結構轉型

 

由國防需求產生的波動周期模式緣于一個國家或一個軍事集團與其對手關系緊張程度的變化。在和平時期,防務需求處于軍事裝備的正常更替與升級換代的穩定水平上,但這一均衡會被國際局勢的迅速緊張而打破,進入重新武裝的不穩定階段,國防定貨需求迅速膨脹。如果戰爭爆發,國防定貨需求就會達到戰時均衡的頂峰階段。戰后,在達到一個新的和平時期均衡的國防需求前,會處于軍晶需求的遺散不穩定階段。因此,冷戰結束后,在全球軍火市場需求急劇下降的情況下,各軍事大國的國防工業都存在一個轉型的問題,由此影響到軍晶市場的結構轉型。各國國防工業的轉型采取了企業并購、戰略聯盟、重組等形式,實現了軍轉民。例如,英國國防支出迅速下降,使得原來處于優勢地位并且競爭不充分的英國國防工業,轉而處于市場日益縮小且競爭激烈的環境中。戰爭周期波動逼迫英國國防工業進行一系列重建計劃。英國政府不再將軍火采購列為優先項目,軍工企業也隨之調整了它們的戰略規劃,包括:適應后冷戰時代全球需求的變化,重點放在降低成本方面,以期維持傳統市場;促進軍工產品多樣化;通過建立軍工企業聯盟,降低經營風險等。此外,在軍工企業中長期實行的技術專家管理團隊也被富有民品市場管理經驗的管理者取代。

 

由于軍工企業資產的專用性和戰爭周期與軍事斗爭準備的必要性,完全的軍轉民或寓軍于民是不科學的,也是不現實的。軍工產業不同技術裝備的差異性和專用性,限制了資本設備向其它行業的轉移。從世界上幾個軍事大國在冷戰后的轉產來看,都不是很成功的,原因主要是:企業的生產能力與它們想進入的新商業市場需求不相關:從產業的角度看,冷戰結束后,各國軍火市場面臨許多不確定性。在這種情況下,既是競爭伙伴、又是合作伙伴的軍工企業只好共享信息,并且采取一些戰略并購行為,通過多元化經營和重組來減少市場不確定性對它們的影響。因此,戰爭波動周期對國防需求的影響決定了軍品市場的結構轉型。

 

(二)軍工企業的戰略轉變形成了層級式的軍品市場結構

 

二戰后,軍工企業由于國防需求的約束由國有國營的性質向私有私營轉變,軍品的科研、生產由國家計劃性向市場競爭性轉變,并且隨著軍事高科技的發展,軍工企業涉及多個產業,在產品設計和生產上差異很大。一方面它包括軍事航空航天、核工業等大型企業,另一方面又包括生產專用零件的小企業,如生產連接器、電纜和電子元器件等工業部門。企業之間是以主承包商牽頭而形成的分工合作關系。例如,美國軍品市場主體分為三個層級,即主承包商、分承包商和零部件供應商。主承包商負責武器系統的總體設計、綜合協調和總裝。主承包商一般掌握每個特定武器系統采購費的49%-60%,實際上壟斷和支配著整個軍品市場;分承包商負責制造武器系統主要分系統和部件,如雷達、計算機、發動機和電子設備等,規模大小不等,有主承包商的下屬公司,也有政府所屬的軍工廠。它們在轉包的項目方面從事廣泛的研究,開發出大量的賴以生存的關鍵的專門技術;三是零部件供應商負責向武器系統或分系統制造商提供零部件和原材料,包括電子組件、集成電路、電池、軸承等。它們是為數眾多的中小企業。

 

(三)軍品研制生產的特殊性決定了政府管制在軍品市場運行中的重要地位

 

雖然發達國家對軍品的研制生產以市場機制調節為主導,但由于軍品研制生產關系到國家安全戰略,軍品又是公共產品,軍事需求是根據戰爭“威脅”或者源于新技術的應用而判斷的;軍品需求方是軍隊,供給方是由極少數大型供應商所壟斷;軍品定價屬于壟斷或寡頭壟斷定價,而且保密性高,管理嚴格,市場進出都障礙重重;政府既是購買和消費者,又是市場管制者、規范制訂者、經費提供者和權利要求的判定者。因此,發達國家十分重視對軍品市場運行的管制,主要體現在:從長遠出發,制定和實施軍品市場發展戰略,包括軍品市場的結構、組織、布局、規模、水平等。政府對軍品研制實施合理的投資扶持,如出資建立軍工科研院所、企業,或是對民營企業從事軍工科研生產所必需的條件進行一定的投資;對軍品采購的全過程進行管理監督,包括軍品采購政策的制定實施和軍品采辦管理等;由于軍品貿易的政治、外交和軍事上的敏感性,政府要對軍品貿易進行嚴格管制,包括軍品進出口、軍工技術轉讓、軍工國際合作等方面。政府對軍品市場運行的管理調控手段是制定和實施有關的政策、法規、規劃、標準和進行監督等,除非戰時,極少采用行政手段。

 

三、對我國軍品市場培育與發展的啟示

 

(一)培育軍民融合的軍品市場主體

 

借鑒西方發達國家的做法,大力培育軍民融合的軍品市場主體。一方面,軍工企業要充分發揮生產、管理、經營等方面的優勢,進一步加強與民用企業結合的廣度和深度。相關部門也要在體制機制創新武器裝備的技術開發和生產等不同層面,為企業探索以民建軍、以民養軍、以民促軍等諸多軍民互動合作模式提供制度保障。另一方面,要建立有權威的寓軍于民的協調機構。由于軍工企業在通用分系統、元器件、零部件和原材料領域的研制和生產成本遠遠高于民用企業,它們不愿意到市場上與民用企業進行競爭,力圖利用與軍方的傳統關系,繼續謀求壟斷經營。如果沒有權威的協調機構加以引導和推動,市場機制是難以發揮作用的。因此,有必要專門成立寓軍于民的協調機構,推動軍民互動合作的軍品市場的形成。另一方面,將軍事工業的生產從軍事裝備和軍品市場轉向民用領域,努力增加新產品和擴大其現有商業領域的新市場,即開展多種經營,以此建立起一個更具有彈性和活力的軍事工業基礎。

 

(二)適時調控軍品市場的格局

 

我國軍品市場上已出現了武器系統、重要子系統和零部件制造方面的有限競爭。但是,許多軍工企業集團由于產品類型差異較大,幾乎不存在直接競爭。因此,首先要改變軍工企業運行模式,允許軍工企業探索不同的結構和管理方式,逐步建立軍品科研生產市場競爭機制,完善軍品市場運行規則和監管體系,形成一批高水平的軍品主承包商、分承包商和零部件供應商為骨干的軍品市場主體,通過他們在軍品市場上的競爭和擇優協作,不斷提高軍品研制生產水平。其次,國家應制定相應的反壟斷法規,限制壟斷、打破封閉,鼓勵競爭,支持不同性質、不同類型的企業介入軍品生產。為解決軍品市場競爭不足的問題,必須改變軍工集團控制軍品市場的局面,引導和鼓勵掌握創新技術的民營企業進入國防生產領域,形成大小兼備、供應商眾多的軍品市場格局。鼓勵和支持軍工企業以及有能力的民營企業按規定程序參與競爭和協作,采取招投標方式選擇軍品任務的最佳承制者。在國家安全和市場經濟利益引領下,通過擴大軍品市場開放,展開多層次競爭和協作,力求在更大范圍內引導高新技術前沿領域向新軍事變革所追求的目標發展。再次,完善軍品合同制,提高軍品研制和采購效益。由于以往軍品生產依賴政府補貼且市場競爭程度有限,軍工企業被要求以“市場價格”參與某些軍品合同競標,這種軍品定價非常模糊,難以用“成本一收益”來衡量軍品采購的效益。因此,要完善軍品定價制度,通過公開招標和談判的市場競爭機制,建立起標準化、集中化和法制化的軍品采購制度。

 

(三)提高軍工企業的核心競爭力

 

軍品市場的競爭不像民品市場以成本與價格為主要競爭要素,而是以技術水平和質量為主要競爭要素。軍工企業的核心競爭力不像一般產業的競爭力那樣,以市場占有率和盈利為主要目標。西方發達國家國防科技工業體系的發展,其第一和根本的目的都是能夠自主研制生產本國軍隊所需的,特別是較競爭對手更為先進的武器裝備。軍品市場上的競爭,主要體現在技術優勢的競爭、資本實力的競爭和科研生產組織能力的競爭。因此,軍工企業要加強科研情報交流工作,掌握軍方對未來武器裝備的現實需求和潛在需求。同時,必須加大對軍品企業科研機構的支持力度,使其充分發揮軍品技術優勢,促進軍品技術與民品技術的互相帶動。加強軍方與科研機構之間在國防科研任務中的整合,使國防科研機構能夠更好地按照軍力的要求完成相應的國防科研任務。另外,要建立激勵機制,有重點地分配國防科研任務,進一步發展具有核心競爭力的軍事科技,鼓勵軍工企業自主創新,使其真正成為創新的主體。進一步完善國防科技重點實驗室體系,加強國防科技重點實驗室管理,使國防科技重點實驗室成為更具靈活性和自主性的科研機構。

來源:《國防經濟發展模式轉型》研討會
 

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